2016年7月，国家发展改革委、水利部与国家税务总局联合出台了《关于推进合同节水管理促进节水服务产业发展的意见》，对推动合同节水管理具有里程碑意义。《意见》发布以来，水利部积极建立健全合同节水管理技术标准体系，推动各地开展合同节水管理相关工作。

我国合同节水管理发展如何？已开展哪些项目？存在问题如何破解？中国水利杂志第15期刊发《合同节水管理现状及存在问题与对策建议》，梳理总结2016—2020年全国合同节水管理发展现状、项目实施情况和主要问题，并提出相关对策建议。

什么是合同节水管理

合同节水管理，是以市场化手段推动节水工作的创新模式，是贯彻落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路的重要具体实践，特别适用于用水单位具有节水改造意愿，但由于资金短缺、技术能力不足等原因无法实施的情况。

据统计，2016—2020年全国在公共机构、公共建筑、农业节水灌溉、高耗水工业、水环境治理、城镇供水管网漏损治理6个领域实施了181项合同节水管理项目（投资额50万元以上），吸引社会资本投资超过20亿元，节水量达1.78亿m³/a，节水率约为33.6%。

2016—2020年合同节水管理项目实施情况

2021年全国共有93个合同节水管理项目（投资额10万元以上）落地，陕西、湖南、福建等9省份通过实施合同节水管理项目，吸引社会资本均超过1000万元。

合同节水项目实施情况

《意见》出台后，各省（自治区、直辖市）相继展开相关工作，较早开始实施合同节水管理项目的省份有内蒙古、河北、江苏、江西、山东、贵州、云南、陕西、新疆等。

目前已有29个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团实施了合同节水管理项目。其中江西、贵州、云南3省在2015—2020年连续五年均实施了合同节水管理项目。

在全国2016—2020年已实施的投资额在50万元以上的181项合同节水管理项目中，云南省实施33项，数量最多；其次是江苏省，共实施26项；陕西省实施了21项，位列第三。

2016—2020年各省份合同节水管理项目数量及投资额

云南省是历年投资额最高的省份，约8.84亿元，占全国总投资额的42.70%，主要实施的是高效农业灌溉政府与社会资本合作（PPP）模式的合同节水管理项目；投资额排名第二的是江苏省，达到4.22亿元，项目涵盖5个领域，其中大部分是公共机构领域项目，占84.62%。云南、江苏两省项目投资额合计占全国总投资的63.1%。

合同节水项目管理模式

《意见》提出了推广合同节水管理的三种典型模式：节水效益分享型、节水效果保证型和用水费用托管型。

对2016—2020年不同领域的合同节水管理项目按照管理模式进行统计发现：

“十三五”期间，公共机构领域项目采用的合同节水管理模式主要是节水效益分享型（占比47%）、用水费用托管型（占比30%）；

2014年12月水利部确定河北工程大学为合同节水管理全国第一所试点高校。图为河北工程大学开展节水宣传教育活动

农业节水灌溉领域项目采用的管理模式主要是节水效果保证型（占比84%）；

公共建筑领域内只有1个合同节水管理项目，采用的管理模式是用水费用托管型；

高耗水工业领域采用较多的是节水效益分享型（占比44%）、用水费用托管型（占比33%）；

城镇供水管网漏损治理领域只有2项，选择的模式为节水效益分享型或节水效益分享型与用水费用托管型混合模式；

水环境治理领域的2项均为节水效果保证型。

合同节水管理存在的问题

从用水户角度：主要是用水户对节水重要性认识不到位，实施合同节水管理的需求和内生动力不足。

分析原因，一是计划用水和定额管理制度落实不到位，多数用水单位的节水工作未被列入考核内容；二是水资源费（税）和水价标准偏低，导致用水成本低、节水效益低；三是由于计量设施、监控体系不完善，基础资料缺失，节水量评估不准，节水收益分配难以确定。

从节水服务企业角度：主要是目前节水服务领域的企业总体数量较少，中小型企业规模有限、可抵押资产少、投融资能力差、抗风险能力弱。

分析原因，一是由于水价偏低、节水潜力有限、节水效益和项目回报率低，这是节水服务企业积极性不高的主要原因；二是节水改造涉及用水诊断、方案设计、项目融资、技术集成、项目实施和运维服务等多个环节，投资风险较大；三是节水服务企业往往采用商业信贷进行融资，中小型节水服务企业贷款困难。

从外部环境角度：主要是合同节水管理相关政策制度不健全、技术支撑力度不够，影响合同节水管理工作规范有序推进。

分析原因，一是相关法规制度不健全，例如缺少实施合同节水管理需要的相关会计制度、节水服务企业信用等级和评价制度、节水量参与水权交易等配套制度等；二是缺少财税支持，例如现有节水专项资金中未明确支持合同节水管理项目，缺少针对合同节水管理项目的税收优惠政策；三是随着节水技术的进步和管理水平的提高，部分地区用水定额没有及时调整修订，用水定额已明显偏大，用水计划过于宽松；四是近年来合同节水管理主要靠水行政主管部门推动，多部门协同作用发挥有限。

合同节水管理的对策建议

1.激发合同节水管理内生动力

完善用水计量监控设施，建立用水信息化管理平台，实现用水计量数据在线采集和监管，强化用水节水精细化管理，为实施合同节水管理项目、评估项目节水成效等提供数据支撑。严格用水定额管理，加强计划用水的指导、协调和监督检查，建立完善重点监控用水单位监测、考核和评价制度，严格用水全过程管理。

2.加强合同节水管理政策支持

一是加大财政资金支持。采用合同节水管理服务模式实施的水资源节约、污水处理、污水资源化利用及其他节水减排项目，符合相关规定的可纳入节能减碳中央预算内投资专项、节能减排补助资金等支持范围，按照相关规定给予合同节水管理项目资金补助，探索建立高效节水型生活器具财政补贴制度。

二是落实税收优惠政策。符合环境保护、节能节水项目企业所得税优惠目录，节能节水专用设备企业所得税优惠目录，资源综合利用企业所得税优惠目录，资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录条件的，享受相应企业所得税、增值税优惠政策。

三是发展绿色金融信贷。探索设立节水服务产业基金，重点支持符合条件的节水服务企业和合同节水管理项目，支持符合条件的节水服务企业发行绿色债券、绿色资产证券化产品，拓宽直接融资渠道，鼓励各地利用政策性贷款支持合同节水管理项目，创新推出“节水贷”等绿色金融产品。

3.完善合同节水管理配套制度

建议在国家节约用水条例中对合同节水管理作出明确规定，建立合同节水管理项目的长效法律机制。政府机关、事业单位和团体组织作为合同节水管理项目甲方时，按照合同约定支付给节水服务企业的支出，可申请列入财政预算，视同水费进行列支。积极推动农业灌溉、高耗水工业、水环境治理等领域实施合同节水管理项目，采取水权转让、收储、回购等方式进行节水量市场化交易。

4.健全合同节水管理服务体系

培育发展节水产品认证、水平衡测试、节水效益评价等第三方节水服务机构，健全完善合同节水管理服务产业链，逐步建立统一的合同节水管理综合服务平台，充分发挥“互联网+合同节水管理”优势，推动用水户和节水服务企业信息共享、资源共用、供需对接，促进节水服务产业链上下游整合联动和集约高效发展。

5.加大节水科技投入与创新

支持企业、科研单位和高等院校研发具有自主知识产权的通用性、关键性先进节水技术和设备，促进节水技术的成果转化和应用推广。鼓励骨干企业主导建立节水服务产业技术创新联盟，集成推广先进节水技术和产品。鼓励组建专业化节水服务企业，面向市场提供系统专业的节水服务。

6.完善合同节水管理技术标准

制定、修订合同节水管理技术通则、合同节水管理项目节水量计算导则等基础通用类标准，合同节水管理项目节水评估导则、合同节水管理项目实施导则、合同节水管理项目验收规范等操作规程类标准，以及不同行业领域节水量计算方法等测量计算类标准。

7.探索合同节水管理模式创新

在效益分享型、效果保证型、费用托管型典型模式基础上，进一步开展合同节水管理模式创新研究，积极开展“分享+保证”型、“托管+保证”型等混合模式及资源置换等其他模式。鼓励探索推行PPP、“合同节水+水权交易”、资源置换或综合开发等其他创新模式。

8.推进合同节水管理试点示范

结合推进公共机构节水型单位建设、水效领跑者引领行动、绿色建筑创建、清洁生产和节水型工业园区建设、公共供水管网漏损控制、高标准农田建设、大中型灌区续建配套和现代化改造等工作，深入推进公共机构、公共建筑、高耗水工业、高耗水服务业、农业灌溉、供水管网漏损控制等领域合同节水管理试点示范。

9.深入推进水价制度改革

建立反映水资源稀缺程度和体现市场供求、耗水差别、供水成本的多层次供水价格体系，适当拉大高耗水行业与其他行业用水的差价。全面推进水资源税改革，建立合理的水资源税中央与地方分享机制。探索对实施合同节水管理服务模式并达到用水定额先进值的用水户从低或免征水资源税（费）。

10.加大合同节水管理宣传培训

加强对合同节水管理实施情况的跟踪分析和宣传报道，及时总结提炼好的经验和典型案例，切实加大对合同节水管理的推广力度。加强培训，对合同节水管理政策、业务知识、技术标准、典型做法等进行宣传培训。

11.加强多部门间的协调联动

充分发挥节约用水工作部际、省际协调机制作用，统筹组织、协调推动合同节水管理各项工作。水利部及地方水行政主管部门切实发挥归口协调职能，推动合同节水管理尽快落地见效；相关部门按照职责分工，协同配合，积极发挥行业管理职能，切实做好本行业、本领域合同节水管理推广工作。

来源 | 《中国水利》2022年第15期，原文有删节

作者 | 王崴（水利部综合事业局工程师），任亮，鱼京善

责编 | 李卢祎

校对 | 王慧

审核 | 车小磊

监制 | 赵洪涛 轩玮