近日，水利部、国家发展改革委、财政部联合印发了《关于推进用水权改革的指导意见》，对当前和今后一个时期的用水权改革工作做出总体安排和部署。

党的十八大以来，党中央、国务院多次对用水权改革作出部署，明确要求建立健全用水权初始分配制度，推进用水权市场化交易。今年3月，中共中央、国务院印发了《关于加快建设全国统一大市场的意见》，明确要求建设全国统一的用水权交易市场。

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水利部、国家发展改革委、财政部联合印发的《关于推进用水权改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），对于国家、流域、地方用水权改革工作具有极为重要的方向性指导意义，将是我国用水权改革进程中又一次里程碑式的政策性文件和改革工作的推动器。本文尝试对《指导意见》的核心要点和改革举措进行归纳，以便供用水权改革学术研究和行业实践提供参考。

一、用水权改革工作的定位和使命

1.定位

用水权改革是自然资源资产产权制度改革的重要组成部分。我国水资源属于国家所有，用水权改革是完善全民所有的水资源资产收益管理制度的必要途径，是推进我国水资源管理能力现代化的重要构成。

2.使命

水资源是一种公共资源，开发利用中易出现过度利用、效率低下和投资不足等公共资源问题，解决这一问题的政策手段通常有两种：一种是庇古（Pigou, 英国经济学家）税，即收取税费方式，如水资源税（费）；另一种是产权途径。显然，用水权改革属于后者，其使命是通过产权的手段，促进水资源优化配置和集约节约安全利用，也通过产权的边界，强化水资源刚性约束。

二、用水权改革工作的主要内容

用水权改革总体目标是加快建立归属清晰、权责明确、流转顺畅、监管有效的用水权制度体系。围绕这一目标，《指导意见》详细部署了用水权改革的四大主要内容：初始分配、市场化交易、交易平台和监督管理。

1.初始分配

用水权初始分配和明晰，是用水权制度体系建设的前提和基础。《指导意见》首提了用水权利“边界”，体现了用水权的权利与约束的双重性，也体现了通过用水权分配和明晰来强化水资源的刚性约束。

更重要的是，针对过去许多政策文件中使用的水权、水流产权、取水权、水资源使用权等诸多概念以及各方面认识理解不一致的情况，《指导意见》以“用水权”这一表述贯穿始终，对相关概念加以梳理，建立了清晰、统一的用水权改革的话语体系。

初始分配的对象与水体。用水权初始分配涉及不同层级的对象，有区域政府、取用水户、灌溉用水户、公共供水管网内的主要用水户。同时，用水权初始分配也针对不同的水体，包括跨界江河流域、当地地表水、地下水、调水工程的调水、公共供水管网的水，以及农村集体经济组织的水塘及其修建管理水库中的水。需要强调的是，用水权初始分配不能超出上述水体的水资源承载能力。

初始分配的凭证。《指导意见》明确了用水权初始分配的三类凭证。一是区域水权，明确批复的水量分配方案、下达的用水指标、调水工程相关批复文件规定的受水区可用水量就是用水权初始分配的方案和凭证，并以此界定了用水权主体的用水权利边界，适用于跨界江河流域、地下水等水体的区域水权初始分配。二是取水权，明确取水许可证可用于明晰取水权，适用于依法纳入取水许可管理的取用水户。三是管网内用水户水权，明确地方可发放用水权属凭证，用以明晰灌区内灌溉用水户水权、使用农村集体经济组织的水塘及其修建管理水库中水的用水户，以及公共供水管网内用水户的水权。

2.市场化交易

与《水权交易管理暂行办法》一致，《指导意见》归纳的用水权市场化交易形式，也包括区域水权交易、取水权交易、灌溉用水户水权交易三种形式。对于用水权市场化交易，《指导意见》还特别强调如下程序、环节或要求。

交易的前提。用水权交易之前或正式协议的签署，需要进行备案方可完成交易。《指导意见》要求，区域水权交易要向上一级水行政主管部门备案，甚至报相关流域管理机构和水利部备案。取水权交易应当向其原取水审批机关提出申请。灌溉用水户水权交易期限超过一年的，事前报灌区管理单位及县级以上地方人民政府水行政主管部门备案。

交易的方式。《指导意见》明确，区域水权和取水权交易，可采取公开交易或协议转让的方式，灌溉用水户水权可通过政府回购或自主交易的方式。上述交易模式，充分体现了市场在用水权配置中的作用，因此三种形式的用水权价格均在考虑水资源价值基础上，通过竞价或协商确定。

交易的组织。用水权的交易组织，重点在于交易是通过平台进行还是自主交易，不同于《水权交易管理暂行办法》，《指导意见》明确，区域水权和取水权交易均应通过水权交易平台进行。而灌溉用水户水权交易通常是小额、零散的，可通过平台亦可自主交易。在用水权交易方面，《指导意见》有一亮点，首提“推进用水权相对集中交易”，这就意味着用水权交易应当进入国家和地方水权交易平台或政府的公共资源交易平台进行，特别是对影响面大、水资源条件脆弱地区的用水权交易，如跨水资源一级区的、跨省区的、水资源超载地区的用水权交易，需要到更为权威的国家水权交易平台进行。

交易的措施。《指导意见》要求创新水权交易措施，其核心抓手在于用水权是一种水资源资产，水权交易能够获得一定的合理收益，水权出让价格和合理收益成为吸引社会资本参与节水供水工程建设运营、合同节水的内在动力。同时，《指导意见》也鼓励用水权持有者与金融机构协同合作，通过水权质押、抵押、担保等方式创新用水权的金融资产属性，为水资源节约保护和开发利用等提供融资支持。

3.交易平台与全国统一的用水权交易市场

水权交易平台可为用水权交易提供信息搜寻、技术支撑、交易撮合、价款结算、交易鉴证等方面的服务，有利于减少用水权交易成本，提高交易成功率和效率，活跃和繁荣水权交易市场。《指导意见》瞄准建立全国统一的用水权交易市场，对水权交易平台建设作了全面、系统的部署，其中最为核心的两个词是“统一”和“规范”。

首先，强调在交易系统上，要建立健全统一的全国水权交易系统，在这个系统内的交易规则、技术标准、数据规范是统一的。《指导意见》强调，水权交易平台运营单位要按照水利部制定的统一交易规则运行，也就是说，不论在哪里、多大规模的交易，其流程、模式、规则和标准均是一样的，这样有利于进一步规范用水权交易行为，有利于用水权交易的标准化与全国推广，也是建设全国统一的用水权交易市场的必然要求。

其次，强调在平台体系上要统一部署、分级应用，即全国形成一体化、层次分明的水权交易平台体系。国家层面，要强化国家水权交易平台的权威性、指导性，如用水权交易系统开发、用水户水权交易App的建设应用、用水权交易标准规范拟订以及交易的服务保障等。流域和地方层面，按照国务院建立统一公共资源交易平台的工作部署，逐步将用水权交易纳入公共资源交易平台体系。

第三，强调在技术层面，要信息资源共享互认和互联互通。尤其是与用水权高度相关的取水许可管理系统，《指导意见》强调，水权交易系统与取水许可电子证照等信息系统的互联互通，支撑用水权交易安全、高效、规范开展。

4.监督管理

水资源不仅是经济资源，更是生活和生态必不可少的要素。《指导意见》特别重视用水权改革的监督管理，加强三个层面的监测和监管，即强化取用水监测计量、强化水资源用途管制、强化用水权交易监管。其中，取用水监测计量为用水权初始分配和交易提供必要的技术支撑，没有完善的监测计量，用水权的权威性和约束性将大打折扣。水资源用途管制保障了用水权初始分配和交易不影响区域水资源安全和保障生活、生态和农田灌溉用水需求。用水权交易监管目的在于保障交易规程的合法、合规和公平公正。

三、用水权改革中的相关争论与统一认识

1.政府和市场的地位与功能

关于用水权改革工作中政府和市场的不同地位和功能，《指导意见》明确指出，要坚持“政府调控，市场调节”原则，政府要通过用水权初始分配和交易监管来保障生活、生态和生产的基本用水需求，从而维持正常的用水秩序和水安全，即发挥“有为政府”的作用。而市场则利用其资源优化配置作用，激发节约用水的内在动力，使水资源利用的效率和效益进一步提升，即发挥“有效市场”的作用。

2.可交易的用水权范围

《指导意见》针对不同形式的用水权交易，规定了不同的用水权交易范围（即哪些水可以交易）。其中，不管是自己节约下来的水资源，还是初始分配环节结余的水量或预留水量，都可以成为区域水权交易的客体或范围。但对于取水权交易来说，交易范围仅限于取用水户通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约的水资源，且原取水许可审批机关应对节约水量的真实性、合理性等进行核定。

3.用水权交易与生态产品价值实现的关系

生态权属交易是生态产品价值实现的四大模式之一，《指导意见》认为，用水权交易是生态产品价值实现、生态保护补偿的重要手段。只有通过完善、高效的用水权交易系统，才能提升用水权的价值，才能充分体现用水权作为自然资源资产的收益，也才能从根本上激发人们对用水权的重视程度。用水权交易作为生态产品价值实现的一种形式，它通过用水权交易实现用水户节约用水的必要经济回报，从根本上激励了用水户的节约用水行为。

四、用水权改革的配套制度与保障措施

1.水资源刚性约束制度

严格落实水资源刚性约束制度为用水权改革创造必要的政策环境和现实土壤。也就是说，只有充分强调水资源的刚性约束，才能使社会各界充分认识到水资源的有限性和稀缺性，才能彰显用水权的价值，也才能诱发和培育用水权交易市场，即通过用水权交易调剂余缺，解决在水资源刚性约束下部分用水户用水“边界”不足问题。因此《指导意见》提出，各地要将推进用水权改革作为落实水资源刚性约束制度的一项重要工作任务。

2.用水权改革的宣传引导

用水权的观念要深入人心，目前社会公众、企事业单位等对用水权还较为陌生，尤其是南方丰水地区，包括水行政主管部门在内的人员对用水权改革的必要性和实施路径还认识不够。因此《指导意见》提出，要加大对用水权改革工作的宣传报道，从而形成普遍的用水权意识，获得取用水户的支持和参与积极性。

同时，《指导意见》还提出及时总结推广各地在用水权改革方面的经验做法，有利于全国其他地区按照当地区情、水情，复制推广用水权改革成功模式，减少改革弯路和试错成本，营造良好的改革氛围和局面。

3.用水权改革考核制度

《指导意见》提出，把用水权改革纳入水资源管理考核。目前，部分地区尤其是丰水地区，对用水权改革还不够重视，这主要归因于对用水权改革的认识不到位，用水权改革不仅有利于节水，更重要的是实现了水资源管理能力和体系的现代化、科学化，因此，将用水权改革纳入水资源管理考核，是督促地方水行政主管部门依据现代产权理论，提升水资源管理水平的必要之举。