编者按：6月17日，水利部召开推进“两手发力”助力水利高质量发展工作会议，部署推进水利领域“两手发力”工作，强调要努力形成政府作用和市场作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，不断提高水治理效能。发展研究中心长期负责水利改革发展有关全局性、综合性、前瞻性重大问题以及热点难点问题研究，近期聚焦水利领域“两手发力”工作，开展主动超前研究，取得系列成果，现将部分研究成果推出，以期为水利高质量发展贡献智慧和力量。

我国节水投融资政策现状及对策建议

前 言

“节水优先”作为新时代治水思路的首领，其作用不言而喻。深入落实“节水优先”，全面建设节水型社会，不断提升水资源利用效率和效益，离不开稳定的节水投入机制。近些年来，我国节水投融资机制建设在节水政策制订中逐步得到重视，一些新型金融工具、融资方式,如PPP模式、合同节水等在节水领域得到一定运用，取得一些进展。但从现有政策看，还存在节水投融资政策系统集成不足、投融资渠道和规模不够、社会资本参与积极性不强等问题，节水投融资机制尚需进一步健全。

一、新时期我国节水投融资政策现状

（一）节水投融资政策简述

十八大以来，党中央、国务院高度重视节水工作。与以往相比，新出台的政策更为重视社会资本和社会力量的参与，不断引入新型融资模式，以下列5项政策举例说明。

一是《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）。文件提出鼓励社会资本参与节水供水重大水利工程并享受相关补助和优惠政策，同时也明确社会资本可优先获得新增水资源使用权等取得投资回报。

二是《关于推行合同节水管理促进节水服务产业发展的意见》（发改环资〔2016〕629号）。文件明确发展节水服务业的方法，提出合同节水项目的多种融资方式，主要有财税支持、发行绿色债券募资、金融机构开展绿色信贷、运用“互联网+供应”链金融工具、设立节水服务产业投资基金等，拓展了节水投融资模式。

三是《全民节水行动计划》（发改环资〔2016〕2259号）。文件提出鼓励地方政府投入专项资金，激励用水户和生产企业广泛参与，鼓励生产厂家开展“以旧换新”活动等。

四是《国家节水行动方案》（发改资环规〔2019〕754号）。文件提出从财政、金融、社会资本、企业、融资模式等方面健全节水投融资机制。例如，提出积极发挥银行等金融机构作用，鼓励金融机构对符合贷款条件的节水项目优先给予支持等。

五是《“十四五”节水型社会建设规划》（发改环资〔2021〕1516号）。文件提出要强化财政投入保障，采用PPP模式、绿色债券、资产证券化等方式拓宽融资渠道，同时也明确了中央和地方的投入责任，如中央预算内投资对节水示范项目给予适当支持，地方要构建多元化投入保障机制等。

上述政策表明，我国当前的节水投融资政策，一方面重视财税政策的完善，另一方面也不断引入一些新型金融工具和融资方式，如PPP模式、合同节水、绿色信贷等。

（二）节水投融资实践情况

一是在财政投入方面，由于节水工作涉及的行业、领域和内容都较多，财政投入方式和渠道也不尽相同。其中，水利部门主要以节水灌溉工程投资为主，并包括其他补贴补助、贴息等专项资金。城建部门在国家节水型城市建设中，将节水财政投入作为一项重要考核指标，规定节水资金投入要占本级财政支出的比例的1‰以上。在工业方面，国家在安排中央预算内技术改造资金时，明确对节水改造项目给予重点支持。在地方层面，广东等地出台了节水专项资金管理办法，明确了节水专项资金来源、使用、分配等内容，建立了稳定的节水专项资金投入机制。

二是在金融信贷方面，福建、江苏、山东等省份积极与银行机构对接，加强银政合作，推行“节水贷”，支持企业开展节水。作为一款金融产品，“节水贷”抵质押率低于同期商业贷款，如江苏银行向节水型企业投放的首笔“节水贷”，年化利率为3.85%，在一定程度上解决了节水企业融资难融资贵的问题。

三是在新型融资工具方面，2014年国家推行PPP模式以来，该模式在农田节水灌溉领域得到应用。2015年以来，在试点探索和政策引领下，合同节水模式逐步得到推广应用，相关企业发起并成立了国泰一新节水投资基金，专项用于合同节水、技术研发及股权等投资，推动节水产业发展。在股权投入方面，京蓝科技（000711）收购沐禾节水100%股权，进入农业节水行业，成为我国节水行业继大禹节水集团（300021）外另一家A股上市公司。

二、节水投融资政策特点与不足

（一）政策特点

从上述政策的落实情况看，随着我国投融资体制机制改革的不断推进，各种新型金融工具和融资方式在节水领域得到运用，初步形成新时期节水投融资机制。

一是从投资主体看，涉及到政府、企业和金融等社会资本，投资主体呈多样化。资金来源渠道主要包括财政、金融机构、企业自筹和市场融资。近些年来，企业投入规模不断增大，节水社会服务业不断发展。

二是从投融资模式看，节水投入从以政府投入为主，向融资模式多样化发展。目前，金融信贷、PPP模式、IPO、合同节水、节水投资基金等融资模式已经在实践中得以应用，但上述节水政策中提出的绿色债券、资产证券化等融资模式，目前还鲜有应用案例。

三是从投资领域来看，农业节水、工业节水、城市节水等多个方面都形成了各具特点的投融资机制。其中，农业节水以政府投入为主，社会资本也积极参与现代化灌区建设；工业节水的技术改造资金主要由企业自筹，并享受节能减排相关优惠政策；城市节水中的市政供水管网投资模式，主要包含以供水企业为投资主体、以政府为投资主体、PPP等多种途径。

（二）政策不足

一是节水投融资政策较为分散，没有形成合力。从当前节水投融资政策看，政出多门，缺乏统筹考虑。节水与节能减排密切相关，但在节能减排相关政策中体现不够。经过多年的培育，目前节能减排政策较为完善，市场化程度相对较高。截止到2020年底，全国从事节能服务业务的企业数量达到7000多家，行业从业人员76万余人，节能服务产业总产值5900多亿元。节水投融资政策不仅要“借鉴”节能减排经验，更要学会“搭车”和“借用”，利用节能减排的政策基础和已经发展起来的节能服务业，弥补节水服务专业化企业少的短板，将节水与节能减排捆绑在一起，形成政策合力。

二是政府发力与“节水优先”要求还不匹配。政府发力主要体现在投资引导和政策激励两方面。在财政投资引导方面，节水投入不足，撬动社会资本能力也就不强。从政策激励方面，目前以财政资金支持、税收减免等方式为主，缺乏投资抵免、加速折旧、延期纳税、即征即退等其他支持方式，激励政策工具较为单一，金融通道尚未完全打开。而政策供给推力不足，导致银行机构以及其他社会力量缺少参与的动力。与节能政策相比，按照有关资料，2006至2016年，在政府财政资金的带动下，社会资金大量涌入，全社会投资规模累计达到3.2万亿元；其中，2016年，中央和地方政府财政资金带动社会资金的杠杆率为1:4.3。

三是吸引社会资本参与的力度不够。由于节水项目通常利润不大、投资回收期长，降低融资成本是吸引社会资本参与的有效手段。虽然相关文件提出了“财税政策支持”“财税支持”“发行绿色债券”“引导社会资本参与投资”等政策，但由于没有相关配套措施，使得这些政策无法落地，政策效力大为削减。

三、主要对策建议

（一）推进把节水纳入节能减排政策体系，增强政策效能

加强与发展改革等有关部门的协调与沟通，在节能减排相关政策制订中充分考虑节水需求，从节水基本建设、节水改造项目、节水产品研发和推广、节水服务产业等全方位强化对节水的支持，用好节能减排补助资金、工业转型升级（中国制造2025）资金、绿色建筑和绿色生态城区财政补助/奖励资金等，进一步完善节水金融市场、政策、产品、渠道、模式、服务体系和风险防控等，从而向市场释放积极的政策信号，有助于提高财政资金的使用效率，降低交易成本，从而以最小的财政成本培育更强的市场。

（二）稳定财政投入规模，丰富财政投入方式和范围

财政资金的种子、示范、杠杆和带动作用在节水工作中十分重要。应借鉴节能领域、国家节水型城市建设以及一些区域的节水专项资金管理办法，明确节水政府投入政策，建立稳定财政投入制度，包括财政投入的规模、范围、方式、方法等，明确财政补贴、奖励、贷款贴息的办法。

（三）建立“节水贷”等金融信贷支持通道，降低融资成本

积极联合有关金融机构出台相关政策，搭建绿色金融平台，将节水作为绿色金融的重要支持方向，促进金融资本进入节水领域，不断创新节水信贷金融产品，为节水企业提供中长期政策性低利率贷款支持，积极推进“节水贷”业务，为节水项目提供贷款增信，帮助企业开展节水改造，解决融资难融资贵的问题。

（四）明确激励政策，推进多样化市场化融资

随着节水产业边界不断融合和拓宽，也会吸引各类社会资本的参与，单一的融资模式已经不能满足节水产业发展中对资金的需求，按照节水项目的特点以及与节能减排的融合，也会产生更多的市场化融资模式，应进一步完善相关配套政策和激励政策，推进包括绿色金融、产业基金、股权融资、债权融资、绿色债券融资、PPP模式、合同节水、绿色资产证券化、融资租赁等模式的发展，不断拓宽资源来源，形成灵活、低成本的资金方案。

（五）推进中小微节水服务企业发展，提升市场主体活力

节水工作社会性强，节水产业的发展离不开节水服务业的支撑。在推进节水服务业发展的过程中，未必过于仰赖大型、规模企业，很多领域更适合小微企业率先发力，以小壮大。应出台面向中小微节水服务企业的激励政策，建立好财税金融手段，明确财政资金直达机制，落实好两项直达货币政策工具，构建适宜节水项目的金融产品和融资工具，如金融机构为合同能源提供的保理融资业务，可大大激发市场主体活力，促进中小微节水服务业的发展。