从构建新发展格局到改善人民生活品质，再到推动人与自然和谐共生，都离不开“水”的有力支撑。然而，我国水资源“家底”并不富裕且分布不均。是约束区域人口与经济发展规模，还是设法增加水资源供给？如何理解水资源空间均衡的深刻内涵和核心要义？在落实空间均衡的背景下，又该如何认识并推动调水工程？针对上述问题，我们邀请不同领域的专家进行分析、研判和解读。

水资源供需矛盾突出，华北平原最“干渴”

中国工程院院士王浩介绍，我国水资源分布南方多、北方少，山区多、平原少，与人口、经济、耕地、能源等经济社会要素布局不相匹配。“比如，长江流域以北的广大地区，国土面积占全国的64%，人口占46%，耕地面积占60%，GDP总量占44%，但水资源量仅占全国的19%。特别是京津冀所在的海河流域，是我国水资源供需矛盾最为突出的地方。”

以人均水资源量来计算，国务院发展研究中心研究员王亦楠也认为，我国最“干渴”的地区并非沙漠广布的西北，而是华北平原——“京津冀地区的人均水资源量甚至比以色列还要低得多”。

水资源分布失衡、供需矛盾突出的现状，既与自然地理条件有关，也与人为因素有关。

作为世界上中低纬度降水和河川径流年内集中程度高、年际变化较大的国家之一，我国大部分地区降水和水资源的年内分配不均。“全年降水量、河川径流量的60%～80%集中在汛期，一些地区年径流往往由几次甚至一次降水过程形成；同时，降水和径流的年际变化十分显著，南方地区最大和最小年降水量一般相差2～4倍，北方地区一般相差3～6倍，而河川径流量最大和最小年份可相差10～15倍以上，部分地区甚至超过20倍。水资源量显著的年际变化以及年内高度集中的特点，导致天然来水过程与用水需水过程不相匹配，很多地区出现旱涝急转，给水资源的开发利用和生态保护带来较大难度。”水利部水利水电规划设计总院副院长李原园指出。

根据观测资料及模型预测分析，中国工程院院士张建云认为未来我国北方地区水资源衰减态势可能会进一步持续，而随着极端干旱事件的增加，一些传统意义上不缺水的地区也可能面临较大的水资源供给压力。“在气候变化背景下，西南、西北等江河源头区冰冻圈水资源涵养能力下降，过去50年青藏高原及其相邻地区的冰川面积退缩了15%，多年冻土面积减少了16%，青藏高原湖泊面积从4万平方公里增加到近5万平方公里。这些变化正引起‘亚洲水塔’的失衡，对我国水资源将产生深远影响。”

在国家发展和改革委员会宏观经济研究院研究员刘颖秋看来，除了水资源本身条件外，一些地区缺水是由于“产业结构和发展布局不合理、用水定额管控不力、用水浪费等”，使区域需水量、用水量大幅度增长，导致水资源超载、水环境超载，出现水安全保障短板。

另一个不可忽视的问题是城镇化对水资源的压力。“20世纪80年代初，全国人口城镇化率仅30%，2019年已达到60.6%。随着城镇化水平不断提升，人口和经济要素进一步向城市集聚，城市群特别是中心城市的水资源保障问题将日益突出。”张建云指出。

“以水定需”，推动水资源“空间均衡”

业界专家认为，在水资源领域，“空间均衡”就是要实现水资源与人口经济社会发展相均衡，核心则是要坚持“以水定需”，根据可开发利用的水资源量，合理确定经济社会发展结构和规模。为此，一方面要提出城市建设、人口集聚、土地开发、产业发展顶层设计的约束控制指导线，倒逼发展规模、发展结构、发展布局优化，确保经济社会发展不超出水资源水生态水环境的承载能力；另一方面，要保障刚性需求，确保城市群发展、粮食安全、能源安全等国家和区域发展的重大战略，在充分节水的前提下，兴建必要的水利工程，加强水资源的优化配置和科学调度，满足经济社会发展的刚性合理需求。

“水资源承载力与压力是动态的，一定要用发展的、动态的观点认识空间均衡。”张建云强调，随着气候地理、生态环境和经济社会条件不断演化，水资源开发利用和节约保护方式不断变化，水资源承载力与压力的均衡状态也将随之变化，需要动态适应以实现新的空间均衡。

2019年，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上提出，“把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求”。

在张建云看来，过去几十年，我国解决水资源供需不平衡的主导思想是根据经济社会发展用水需求尽可能增加供给，“事实证明，这种模式导致水资源的过度开发和粗放利用，往往造成新的用水矛盾，也是不可持续的，因此要转变思路，强化水资源的约束作用”。

“‘以水定需’是我国治水理念的重大变革，落实‘以水定需’体现了节水优先的原则。为此，首先要搞清楚有多少水、哪些水可以利用，进而搞清楚发展对水的需求是什么，对于合理、刚性的需求予以保证，对于不合理的需求予以遏制。”王浩指出。

“参照国际经验，我们要清醒地认识到，我国用水需求的峰值并未到来，未来10～20年经济社会发展与用水总量之间的矛盾将比现在更尖锐。”王亦楠提出，无论是水资源较为丰富的国家还是相对缺乏的国家，总用水量均经历了“库兹涅茨曲线”变化过程，达到用水峰值时的人均GDP基本处于15000～20000美元（按购买力平价计），且产业结构呈现出明显的共性，即农业比重降为5%左右，工业为30%～40%，第三产业在60%以上。“我国目前人均GDP和产业结构与此相比还有相当大的差距，所以更应发挥水资源最大刚性约束作用，一方面要在现有水资源条件下，严格控制水资源超载区的城市规模、产业规模和灌溉规模，调整农业种植结构，推动产业结构升级，推广先进的节水技术等；另一方面要把尽快提高可利用的水资源总量作为重中之重、当务之急，也就是说不仅要强调节水优先，更要充分估计我国已经异常严峻的水资源短缺形势，及早部署水资源的‘开源’。”

跨流域调水，科学引领再出发

水资源与经济社会用水需求的不均衡性客观存在，而人类社会的发展又对水安全保障提出了更高要求，这大大促进了跨流域调水工程的规划与建设。调水工程是指将水资源从水量相对丰富的流域输送到较为紧缺的流域，是调剂不同流域水量丰枯盈亏、缓解乃至解决缺水地区水资源问题的重要途径。

为了摆脱水荒困境，世界上很多国家采取了跨流域调水的办法来改变水资源在时间和空间上的分布不均衡。“总体来看，全世界主要调水工程都发挥了极为重要的作用，对工程所涉区域地方经济、地理环境、人文环境以及生态环境所造成的影响，都可以通过采取各种措施予以减缓。”王浩表示。张建云认为，调水为缺水地区带来新的发展机遇，既缓解了地区水资源短缺的危机，也带来直接或间接的社会效益和战略意义，但调水工程涉及不同流域间水资源的再分配，也打破了原有水资源分布和开发利用格局。“首先，调水工程会导致流域、地区之间在用水权益上的冲突与矛盾；其次，导致流域水文过程及生态环境系统的改变，有些影响甚至不可逆转或无法弥补，因此如何预见和降低调水工程的生态环境后效性影响十分重要；最后，调水工程将不同流域‘连’在一起，涉及范围广，结构复杂，安全经济运行的难度更高，加剧了水资源系统的复杂性和不确定性。”

新中国成立后，我国建设了一批调水工程，目前已有130余项已建在建重要调水工程，跨水资源一级区跨流域年度调水量约为200亿立方米。2020年7月，国务院常务会议专门部署五大类150项重大水利工程，其中水资源优化配置工程达26项。党的十九届五中全会则明确，“十四五”时期将推进国家水网、重大引调水等重大工程项目建设。

如何更科学地推进这些调水工程？王浩指出，工程规划和建设必须严格遵循“确有需要、生态安全、可以持续”的基本原则。其中，“确有需要”是前提基础，只有在深度节水等措施无法支撑的条件下，才考虑新的水资源优化配置工程；“生态安全”是控制条件，每项工程都要经过严格的环境影响评价（包括规划环评和项目环评），对生态有影响的项目要调整优化，生态代价大的项目坚决不能上马；“可以持续”是判断标准，重大调水工程必须确保水价和运行管理体系可以持续地发挥长远效益。

虽然调水工程可以解决地区水安全保障问题，但业界专家也再三强调，绝对不可将兴建调水工程视为唯一的有效途径，要坚持以水定城、定地、定人、定产，走协调发展之路，通过法规确立调水工程建设的刚性约束机制。“比如，水资源短缺地区如果计划跨流域调水，需具备以下条件：人口、城镇、产业发展格局基本合理，进一步优化调整产业结构和布局、减少水需求量的空间有限；已基本实现全面节水，用水定额接近或达到节约用水定额水平；国家或区域发展战略规划布局中的重要区位；区域赋存国家发展需要开发的重要矿产资源等。”刘颖秋列举道。