巴西东北部塞阿拉州的农户从水罐车取水应对干旱

近期，由于遭遇持续干旱，巴西南部的南里奥格兰德州有375个城镇宣布进入紧急状态，位于亚马孙河流域的亚马孙州的34座城市处于“缺水”警戒状态。

巴西是世界上水资源量最丰富的国家之一，多年平均水资源总量为6.95万亿立方米，约占全球总量的15%，人均水资源量3.2万立方米，约为全球人均量的4倍。近年来，受水资源时空分布不均、气候变化、人口增长、社会经济发展等影响，巴西屡受缺水困扰，不仅导致物价飞涨、粮食短缺，还影响到社会稳定。为了应对干旱，巴西政府积极采取措施，将保障水安全纳入国家重要议程。

分布不均 干旱频发加剧短缺

从水资源分布来看，巴西可分为三大地区：水资源丰富的北方地区，占全国水资源总量的65%，人口仅占全国的5%；半干旱的东北地区，水资源比较短缺，占全国水资源量的4%，人口占全国总人口的30%，该地区河流在干旱季节时常断流；拥有巴西最多财富的东南地区，其GDP（国内生产总值）占全国的60%，人口占40%，但水资源仅占6%。近20年来，巴西用水量飞快增长，供需矛盾日益突出。目前，农业仍是巴西最大的用水行业，但工业和生活用水量也在逐年加大。巴西对水资源的需求正在以每年10%的速度增长，需要注意的是，巴西水资源浪费率高达70%，加剧了水资源短缺压力。

过去十年，巴西经历了有记录以来最严重的干旱。2013年—2015年，巴西东南地区由于降雨量减少导致水库干涸，不得不限时供水；2020年，该地区降雨量比历史同期减少了38%，造成260万居民饮水困难；2011年—2017年，巴西东北地区遭遇持续干旱，153座水库中有39座完全枯竭，42座达到死库容水平；2022年，巴西首都巴西利亚连续131天无降水。

据巴西国家地理统计局数据显示，2016年—2019年，巴西共有4800万人遭受干旱缺水的影响。过去10年，涉水灾害造成高达4013亿雷亚尔（约合5336亿元）的经济损失。

制定政策 提高对抗干旱能力

2001年，巴西成立国家水务署，承担水资源管理、用水管理、大坝安全、水文信息的监测和监管等职能。2010年，巴西国家水务署编制《巴西城市供水地图集》，提出巴西水资源和环境卫生行业规划，以确保巴西5560个城市供水正常。根据《地图集》显示，巴西46%的城市需要扩建供水系统，9%的城市需要寻找新的水源。2019年，巴西国家水务署制定了《国家水安全计划》，确定全国各地区的涉水重点项目，以保障生产和生活供水，减少干旱和洪水风险。

巴西国家水务署开发了干旱和洪水等极端事件的监测系统，用来监测全国的水文变化趋势，分析降水量、河流流量、水库水位等变化，通过数字模拟技术应对极端事件，为水库调度提供决策支持。此外，通过开发“东北地区干旱监测系统”，国家水务署对各州和联邦机构的资源进行协调整合，定期监测东北地区的旱情，发布监测结果，并根据3个月、4个月、6个月的短期指标和12个月、18个月、24个月的长期指标，评估该地区的干旱演变情况。

因地制宜 保障群众用水安全

目前，巴西各州均制定了地方水法。圣保罗州大都会区和塞阿拉州大都会区作为遭遇严重干旱的地区，在应对水短缺方面，各有各的举措。

节水奖励计划是圣保罗州的特色措施。在干旱最严重的2014年，圣保罗州水务公司要求用水户的用水量减少20%，若能做到，即可获得30%的资金奖励。计划实施一年后，尽管公众的节水意识有所提高，但仍有部分人的用水量高于平均水平，针对这部分用水户，水务公司加收了超量费：超过平均用水量20%以下的用户，水费加收40%；超过平均用水量20%以上的用户，则加收100%。加大奖惩力度之后，圣保罗人均用水量一年内下降四分之一。

协商分配水量是塞阿拉州的特色措施。从1994年开始，由用水户组成的管理委员会，根据流域委员会和水资源管理公司确定的分配指标进行水量分配。用水户每年从水库提取的水量应通过协商决定，并需获得水资源管理公司的确认，由其负责调配水库的水量。这是巴西供水管理的创新举措，也是应对干旱和使每个人都获得用水的战略之举。

面对水短缺危机，塞阿拉州采取的一些措施在巴西属于首创，如快速铺设输水管道措施：管道均为钢制，具有快速连接和锁闭接头功能，锚定于地面（不用挖沟），可抗高水压；干旱紧急情况下可沿路铺设，将水从水库引至城市的水处理厂，这项措施在干旱期间发挥了显著作用。

综合施策 提高干旱管理能力

随着气候变化日益加剧以及人类活动的增多，干旱已成为巴西实现联合国可持续发展目标的障碍，必须提高水治理能力，加大投资，缓解水危机带来的不利影响。

根据国情、水情和社会经济发展的需要，巴西将供应管理、需求管理和冲突管理融合在一起。采取灵活的供水管理措施，如检测供水管网的压力变化，开展功能分区；采取经济激励措施，如通过支付水费或获得水费优惠等作为需求管理策略；构建干旱期间冲突管理的法规体制，防止用水冲突的发生。

早期预警对于缓解干旱影响非常重要，在规划过程中，巴西制定主动式干旱管理计划，针对干旱的各阶段制定措施，同时确定实施措施的必要条件；鉴于水危机加剧时采取紧急措施会导致成本大幅增加，巴西强化早期预警系统的作用，启动主动式干旱管理计划，以缓解干旱影响。

供水公司在城市干旱管理中发挥着核心作用，在水危机期间，居民需水量和水费缴纳会明显减少，给公司的收益带来不利影响。然而，大幅提高水费并非良策，不利于公司的可持续发展。为此，巴西会在规划制定中纳入相应的价格机制，以降低对供水公司和广大用水户的影响。

干旱管理在科学技术、法律法规、利益相关方参与等不同层面都得到了充分体现。科学技术可应对干旱固有的复杂性和不确定性；健全的法治建设可化解冲突和矛盾；利益相关方参与可提升供水管理效率，开展有效和公平的水需求管理。供水行业在构建干旱治理体系的基础上，将干旱监测、早期预警与主动式干旱管理计划有机结合在一起。

巴西的相关研究认为，在引发、加剧或减轻干旱方面，人类活动的因素不可忽视。特别是用水方式和水管理模式，均对干旱的时空格局构成影响。为了加强干旱管理，必须更好地了解人类对造成干旱的影响因素。目前的干旱监测和水核算体系侧重于自然边界条件，忽略了人类对干旱的影响因素，为此，巴西与荷兰专家组成团队，在统筹考虑与水有关的人类活动维度、社会水文学维度和利益相关方对话体系的基础上，开发集成参与式3D干旱诊断工具箱，针对联合国可持续发展涉水目标，评估干旱影响的时空变化和人类活动的时空影响，模拟流域范围的干旱演变，为水资源管理机构和用水户提供可行的方案，有助于提高干旱预测能力和抗旱韧性。

（作者分别为水利部国际经济技术合作交流中心副处长、工程师）