参议院水资源委员会：统一协调管理水资源

美国对水资源的管理注重统一性和综合性，强调从流域甚至更大范围对水资源进行统一管理，强调水资源的综合利用。不仅重视水资源开发利用对经济发展的影响，而且重视对其他资源和生态环境的影响。美国在20世纪60年代成立了“参议院水资源委员会”。虽然该委员会不是专门的全国性水资源行政管理部门，但对水资源的统一和协调管理的重大事项有着重要的建议权，并对水资源管理法律法规的出台有着重要影响。流域统一管理为日后水资源管理工作理顺了体制，使沟通与交流更为便捷和快速，提高了水资源管理工作的效率。

长久以来，我国对水资源实行多部门分割管理，城市用水与农村用水、城市居民用水与城市污水处理等，分属于不同的部门管理，在某些环节上，造成了协调难度大、投资效益低、节水效果不佳等问题。虽然我国已成立了全国节水办，但实际工作中的水资源仍然存在着水利、环保、城建等部门分头管理的现象。应积极探索水资源统一管理和调配的模式，即从水资源保护、开发利用、污水处理、循环利用等，由一个部门统一负责管理，并在此基础上，根据国民经济发展的需要，结合我国自然条件和社会经济状况，按照城乡一体化的模式，提出发展目标和措施。

混合型立法：根据经济社会发展状况适时调整

从立法模式上看，美国和德国都采取混合型立法。美国采取多部单行法律共同约束用水行为的混合立法模式，其优点为可通过不同的法律规定弥补前款法律中的不足，但是该模式由于零散地分布在水法及其他相关法律法规中，法律间的相互冲突在所难免；德国采用先颁布一项基本的水法，在此基础上延伸出多部单项法律以规定节水工作的不同方面，其优点为可根据经济社会发展情况适时进行立法和调整，但由于上位法规定较为原则，对于以后法律的制定易造成管理和执行的空缺。

我国节水立法模式应选择与德国较为类似。因为我国还没有专门的节水法律，《水法》是水资源开发、利用、保护的基本法，对建立节水制度作了原则性的规定。我国节水立法可以此为基础，统筹考虑与节水相关的制度和措施，出台一部统领全国节水工作的法律，作为进一步指导节水工作的全国层面的法律规范。在制定专门的《节水法》时，应将城市和农村节水工作并轨，遵循统一规划、合理调配的原则。

颁布全国性法规：健全节水制度体系

依法治水是建设节水型社会、实现水资源可持续利用的前提。澳大利亚、美国、德国等国的水资源管理体制虽有所区别，但其共同点是水的法律法规体系比较健全，将可持续发展的理念贯穿其中，并且全社会各界都能严格遵守，一切水事活动都依法进行。我国水资源管理的当务之急就是在借鉴国外经验的基础上，颁布全国性节水法律，将已有的节水制度以法律的形式固定下来，逐步完善和健全节水制度，形成有效的节水制度体系。

在节水制度的设计中应注意以下几个方面：一是将原有的基本制度固定下来，做好与相关法律的衔接。如在节水立法中应将《水法》规定的“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度”作为基本制度保留和固化下来，并做好与《水法》《水污染防治法》等相关法律的衔接工作。二是强化政府责任。水资源作为公共资源，其节约利用和保护不能完全依赖个体的理性和自觉行动，脱离政府的调控和监管，因此，节水立法需强化政府责任，通过政府实现集中理性，实现对水资源的节约利用和可持续发展。三是在设计节水制度时，应根据农业、工业、生活、生态等不同行业用水的特点，分别制定符合该行业现状的节水制度，以保障节水工作实施的可行性。四是完善节水规划、计划、标准制度。根据不同地区的水资源状况和水资源综合规划编制相对应的节约用水规划计划，依照不同行业的实际用水情况计划用水定额、编制节水行业标准。五是建立用水审计制度。借鉴澳大利亚的用水审计制度，将用水审计纳入节水管理的重要环节，加强对用水户的监督和管理。六是统筹地表地下、城市农村、不同行业的水资源管理。在节水立法中应借鉴国外对水资源管理的整体性，充分考虑水资源管理各方面的影响因素，以法律条文的形式保障水资源的统一管理。七是建立严格的监管和惩处措施。在节水立法中应针对不同的违法行为设置明确可行的处罚措施，做到依法行政、依法管水。

除此之外，澳大利亚、美国等国节水工作得以全面实施的一个重要原因是建立水权交易制度。通过市场经济手段，激发全民节水热情，全面推进社会节水工作进程。在我国，水资源既是基础性的自然资源又是战略性的经济资源，水资源配置由此应采取行政手段和经济手段相结合的方式，将计划与市场相互配合才能达到良好的节水效果。因此，在节水立法中必须建立健全水资源配置的市场化机制，实现水资源配置行政与市场相结合的节水模式，改变原来单一的行政手段，促进全社会共同参与节水工作。

（本文节选自作者《国外节水管理对我国的启示》一文）