近年来，城市缺水已成为城市水安全漏洞的全球指针，尤其是在气候变化、人口增长和城市化的全球趋势下，针对城市洪涝灾害频发、海平面上升和水资源管理等相关的问题都亟待研究。

　　开普敦，南非第二大城市，城市背山面海迤逦展开，西郊濒大西洋，南郊插入印度洋，居两洋之汇。以其美丽的自然景观及码头而闻名于世。曾被誉为全球最宜居的城市，是全球著名旅游城市，每年吸引超过500万游客。而就是这么一个大型旅游城市，却在2015年开始面临干旱的威胁，并在2016年开始出现严重的水资源短缺，成为全球第一个断水的大都市。这个城市将成为全球新兴城市问题的重要研究案例，让“开普敦的水危机”占据了众多国际新闻的重要版面。

　　1.非洲“最好城市”的水危机

　　南部非洲严重干旱的最初迹象在2013年就开始显现。

　　据报道，2013年南非的北开普省、西北省以及纳米比亚和博茨瓦纳的部分地区都受到了干旱的影响；2014年，大量牲畜因为饥渴而亡。不过在当时，南非西开普省的开普敦市还没有任何干旱迹象，甚至那时的开普敦农民还承诺，要为受干旱影响最严重的北部地区农民提供物质支持。但是，有一些异常迹象表明，微妙的气候变化已经开始。

　　例如，2014年在西开普省罗伯逊镇附近的霍普河，两人被洪水冲走；与此同时，该省许多地区经历了多达100毫米的降雨。2015年，干旱似乎“突如其来”，南非的德班省、东开普省、西北省和北开普省都受到了影响，并被认为是自20世纪80年代以来最严重的干旱。

　　南非是一个水资源稀缺的国家，自20世纪90年代中期以来，气温变化与气候变化日益剧烈。在世界200个国家的水资源压力排名中，南非排名第30位。

　　从对南非年降雨量的长期评估表明，该国每年平均440毫米的降雨量，远低于全球每年850毫米的降雨量，而且在很长的时期内都保持不变。根据国家综合水资源信息系统（NIWIS）的数据显示，在1960年至2016年期间，南非年度水文年（每年10月至次年10月）的年降雨量为557毫米，7月至11月间是干旱容易发生的时段，但最近，这种模式变得非常不稳定。据统计，南非自2010年以来，年平均降雨量普遍低于557.5毫米，在西开普省则更少，特别是在2015年冬季降雨季节结束时更是如此。

　　开普敦的水资源需求管理（WDM）规划始于2004—2005年的干旱时期，专家学者们经过大量数据分析，充分研究后建议对当地的水资源需求进行限制。水资源研究委员会（WRC）2011年的一份报告曾预测，南非在21世纪中叶，水资源情况会愈加恶劣，在这样的情况下，西开普省人口稠密的大都市区必须学会应对干燥条件。

　　不过，尽管规划团队确立了减少过量用水量的系统，但在2014年以前，开普敦市政当局并没有采取严格的水资源需求管理战略，甚至在2015年西开普省冬季降雨量数据表明城市的年降雨量严重低于平均水平时，当局仍未及时采取更严格的水资源需求管理措施。

　　正常情况下，开普敦市区的用水量约为每年3亿立方米，其中约60%储存在区域地表水库中。但在2016年很短的几个月时间里，该市不得不将其大宗水资源使用量从每天1200立方米减少到500立方米。

　　2016年1月，在开普敦大坝水位下降15%后，开普敦市政当局立即批准并开始实行二级水限制措施，并告知各级用水户，每月水资源的使用量需要减少20%。一年之后，随着水危机加深，市政当局开始实行三级限制，要求用水户们从前一年11月起，每月消费超过10.5千升的用户要支付水费每千升23.54兰特（合人民币11.11元），在这之前的水费费率为每千升18.24兰特（合人民币8.6元）。

　　虽然有很多批评“水费过高”的声音，但开普敦市政管理层坚持认为，加收水费势在必行。到2017年年中，该市的干旱被媒体称为千年一遇，是“一个世纪以来最严重的干旱”。到2018年，超过三百万的开普敦人被限制人均用水量在每天50升，开普敦的水资源困境已成为南非近代历史中最严重的大都市干旱危机。

　　2.有效的节水策略

　　改造生活用水 解决管道漏水

　　开普敦非常重视为城区的贫困居民提供水源，并且为许多乡镇提供免费用水。许多非政府组织和研究小组也积极投入到帮助社区制定更有效的水管理战略中，并通过对现有建筑物改造以及引进新设备或改装设备来取得节水的成果，包括在水龙头和淋浴器中安装低流量配件、水龙头中安装曝气器、厕所中安装双重冲洗系统以及雨水收集和中水利用等。

　　减少市政供水系统的水损失，是开普敦实施新一轮节水的重要手段。市政通过对水管修复和对水压的有效管控，解决管道中的漏水问题，以增加节水效果。为了避免居住在高层建筑物或城市高海拔地区的用户成为间歇性供水中断的受害者，开普敦还把城市划分为不同的水压区，并采取了一系列可遵循的标准管理程序，这使得城市因高压引起的管道爆裂从每100公里63个减少到31个（2016年数据）。

　　“绿色债券”引来巨额投资

　　为了积极应对环境变化，以“弹性”方式应对气候变化，开普敦采取了发行绿色债券、多重维度处理污水的措施。

　　2017年，作为城市节水战略的一部分，市政公共喷泉和公共游泳池关闭了。同年7月，开普敦开展首届“绿色债券”计划，吸引了来自投资者的4亿兰特（约合人民币1.88亿），“开普敦水危机”转为“开普敦水投资”，并借此增强人们对开普敦水资源管理及当地发展计划投资的信心。

　　金融评级机构代表穆迪给予这次的债券发行评级为GB1，这意味着对该市的“绿色”凭证印象深刻。同月，开普敦撤出了对化石燃料包括煤炭、石油和天然气等行业的所有投资，尽管此举不会对南非有影响力的化石燃料行业产生任何好处，但南非却因此成为第一个遵循这条路线的发展中国家。该决定一经公布便引起了非政府组织“零化石燃料”的极大赞扬。

　　重建废弃的污水处理厂

　　合理处理污水无疑也是节水的重要手段。开普敦一直是南非废水和再利用领域的领先地区，其污水处理兼具科研、市政和国际利益的综合效能，集开发项目和水资源再利用为一体，在污水处理的同时还兼具多重功能。比如开普敦大学与斯泰伦博斯市政府和西开普省政府合作，在弗朗斯胡克开发了一个实验性的水中心，该中心通过重修废弃的污水处理厂，使其兼具净化水生产点、培训中心和娱乐场所等多种功能，成为非常成功的科研、民用、商用共同获益的项目。

　　西开普省总理海伦曾在水务部门专家的国际会议上讲述了开普敦的成就。她说，有证据表明，开普敦实行的是一种“新水经济”。在开普敦，因为对水的珍惜，人们更加尊重水资源，更重视水资源再利用技术和雨水收集的实践。

　　社交媒体提升公众意识

　　社交媒体在提升民众节水意识、引导民众用水习惯方面发挥了积极的作用。开普敦市政有针对性地在城市高速公路沿线的电子广告牌上进行了广泛的、提升水意识的宣传展示，并引导居民们了解市政网站，该网站每天都会向公众分享有关城市水危机状况的信息。政府官员反复重申开普敦的地表水供应已降至24%，专家们则警告只剩下129天的供水，并说服民众将日常用水量降至每天700毫升以下。

　　民间自发网上交流

　　2016年，在开普敦宣布三级水限制之前不久，一个匿名小组启动了一个名为“西开普水衰退”的脸书页面。事实证明，这是一个让居民发表观点、建言献策甚至就重要用水规划交换意见的良好平台。在脸书网站上，当地零售商和企业宣传各种节水用品以应对危机，并且向大众普及有用的节水知识信息，比如转发居民大卫的帖子，内容是一整套节水策略。随着开普敦的水危机加深，居民自发地在家庭环境中进行水资源再利用，比如将淋浴水储存在水池中，然后用它冲洗厕所等。

　　各界人士统一行动

　　随着市政水资源三级限制开始，开普敦居民的用水量下降。当地零售商纷纷涌向对水箱、泳池盖、抗旱植物和本土的耐寒植物的销售。房地产营销专家还敦促开普敦的居民和企业，通过采取积极的节约用水措施来应对紧急危机。2017年3月，社会各界人士积极响应西开普省穆斯林司法委员会的呼吁，在清真寺参与了祈雨活动。一年后，当地著名的基督教传道者安格斯·巴肯在米切尔平原讲道，和数千人一起祈祷下雨。聚会人员不仅包括开普敦市民，还包括了地方和国家政治领导人以及外国人。仪式显示出各类团体及文化领袖携手应对水危机的共同努力，让人联想起殖民时代之前的南部非洲文化传统，一度再次成为世界的焦点。

　　3.有争议的节水策略

　　开普敦来势汹汹的“水危机”不仅在当地气象史上较为罕见，对当地的政治、社会、经济等诸多领域也是一个全新的挑战，期间也有一些存在争议的话题。

　　为提高水费修订水法

　　2017年2月底，开普敦有19个地区（包括富裕的郊区和贫困地区）被分别列举出用水量和水费标准，在规定用水量之外的超额用水，将被收取500~2000兰特（约合人民币236~944元）的罚款。2017年3月，开普敦根据《灾害管理法》第55条，正式颁布了水危机的灾难状态宣言。市财政委员会通过媒体告知公众，该市在新的财政年度打算将水费提高19.25%。政府宣称，南非2017—2018年的预算草案将严格审查政府为贫困家庭免费提供的6千升饮用水和每月的卫生设施情况，但根据新的预算计划，只有价值低于4万兰特（合人民币18879元）的房屋才有权获得免费的基本用水，使用超过6千升的不负责任的消费者将为水支付最多代价。

　　在2015年开普敦修改水法不久，2017年12月中旬，开普敦市再次宣称将对该城市水法进行修正提升水费时，作为南非最昂贵的市政用水之地的开普敦市民开始出现不满情绪。有人开始从公共水域取水，且发生了暴力冲突，这曾被媒体错误地解释为“水战”，但真正的根源却是水费。

　　尽管这样负面的媒体争议是一种精心策划的干预措施，以“平衡富人与穷人之间以及不同种族群体之间的竞争环境”。但市议会并未完全“体谅”到这些民情，2018年1月1日，该市的六级水限制生效，人均用水量仍然限制在每天87升，用水量每月超过10500升的家庭将成为强制执法的目标。市政府鼓励用非饮用水冲洗厕所；不鼓励从市区打井进行灌溉，以节省当地的地下水资源。2018年1月4日，西开普省的平均水坝水位较2017年相比仍在下降，市政应对水危机的治理策略成果似乎并不明显。

　　围绕市政财务的政治斗争

　　开普敦市市长里尔在构建开普敦“水弹性城市”中出力不少，她不仅与商界的领导人进行了沟通，要求他们在前所未有的缺水状况下帮助节约用水，还敦促在2016年达成了巴黎协议的COP21峰会履行其在气候变化方面的承诺。

　　里尔宣称将推动综合水项目的实施，以提升城市的气候变化战略。其中包括采购电动公交车、建筑内安装节能设施以及增加水管理举措等，如节水基础设施的安装和更换以及对水压的控制、沿海建筑的修复等。

　　2017年7月，里尔再次表示应该加强水危机的应对策略。但很快，8月，水危机在开普敦市议会会议上变成了政治危机。南非工会大会的省委书记通尼警告说，如果城市的供水干涸，穷人的损失最大。议员们批评执政的开普敦民主党在其制定的发展议程中，没有让人们了解到有关城市水资源的真实情况。反对派民主党则计划引入一项耗资巨资的项目，以此来增加供水量。

　　2017年10月初，里尔在《开普敦时报》上发表了一篇文章，解释了如何实施“新常态”计划以防止城市。里尔指出要继续实行“灾难应急计划”，她认为，如果当前的用水配给政策仍无法应对水危机，则将改为采取部分供水的计划，将居民用水限制在有限的人均日供水量中，这意味着所有居民每天都必须排队以获取他们的日常供水。

　　4.“水危机”解除了吗？

　　2018年年中，开普敦的水危机忽然又呈现新的走势。随着一轮降雨来临，开普敦的地表水资源逐渐恢复，这让开普敦的水资源储量得以大幅提升。巧合的是，开普敦的当地政治局势逐渐恢复平静。开普敦的水危机如此出其不意地到来，又似乎出其不意地结束了。

　　然而，综合考量在这场水危机中的各方策略，开普敦提供了一个在全球城市化时代更好地理解社会生态系统以及气候变化的视角，提醒人们如何在气候变化时代更审慎地进行水资源管理的政策制定、实施和完善。